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양원제 개헌에 필요성에 관한 연구/이경준

문제는 이들 중엔 친일 경력의 의원이 무려 7명이 있었고, 자유당 경력을 가진 의원도 있었다는 것이다. 106) 그런데도 이들 의원들이 별다른 문제없이 의원 으로 선출되었던 것은 친일 및 자유당 경력을 둘러싼 선거 쟁점화가 전국단위의 민의원 선거에서 더 공론화가 되었던 것이 크게 작용하였던 것이다. 107) 해방 이후 친일 청산이 제대로 이루어지지 못했던 것이 제2공화국의 참의원 선거에도 영향을 미쳤던 것이다. 108) 그리고 이러한 의원비중은 후술할 “부정축재 특별처리법안” 등 3·15부정선거 관련자 처벌과 관련한 법들이 알맹이가 빠진
채로 통과가 되게 하는 원인이 되었다.
참의원의 고령화도 참의원이 보수적 성격을 띠게 한 원인이 되기도 하였다.
민의원은 전체 233명 의원들 중에 40대가 40.3%(94명)으로 가장 큰 비중을 차지하였지만, 참의원은 전체 45명의 의원들 중 50대가 40.0%(18명)으로 압도적 이었고, 60대도 26.7%(12명)로, 민의원보다도 높은 수치였다. 109) 당시 한국인의 평균 수명이 52.3세였고, 제헌의회부터 4대 국회까지 의원들의 평균 연령이 46.2세였다는 것을 감안하면, 참의원의 연령 분포는 매우 높다고 볼 수 있다.
이러한 고령화는 정치충원에 있어서 폐쇄성과 보수성이 짙어질 수밖에 없다.
이러한 참의원의 보수성이 드러났던 사례가 바로 참의원의 수정안이 민의원 에서 최종 통과되었던 “부정축재특별처리법안”이었다. 당시 참의원이 의결한 수정안은 부정축재의 정의에 대해 “3·15 선거 당시 집권당에 자진하여 3천만원 이상의 자금을 제공했거나 조달한 자 또는 공무원과 정당인이 부정선거에 관련하여 재산상의 이득을 취득한 자”로 규정한다는 내용이다. 원안에서 부정 축재의 정의를 자의든 타의든 집권 자유당에 정치자금을 제공하여 경제적 이득을 취한자로 포괄적으로 규정했던 것에 비하면 그 처벌범위를 대폭 축소한
106) 백낙준(교육), 여운홍(학술), 김장섭(법조), 심종석(관료), 김대식(군), 김용주(관료), 이범승(관료) 등이 『친일인명사전』에 수록된 인사들이며, 참의원 의원 중 박종웅 의원은 이전에 자유당 출신이기도 했다.
107) 정상호, 앞의 논문, 29면.
108) 1948년 9월 7일에 제헌국회는 반민족행위처벌법을 가결하여, 반민족행위특별조사위원 회, 줄여서 반민특위란 특별위원회를 설치하였다. 일제와 협력하여 민족 착취에 앞장섰 거나, 국권강탈에 협조한 자, 일제치하의 독립운동가나 그 가족을 박해 및 살해를 했던자 등 반민족적 행위자를 처벌하는 것이 그 목적이었다. 그러나 당시 이승만 정부는 정권 유지에 방해가 될 것을 염려하여, 반민특위의 조사활동을 지속적으로 방해하였으며, 마침내 1949년 6월 6일에는 특별경찰대가 반민특위를 강제 해산시키기에 이르게 된다.
109) 민의원은 60대 비중이 전체 의원 중 33명으로 14.2%였다.
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의결이 있은 후 10일 이내에 참의원의 의결이 없을 경우에는, 이 때도 중의원의 의결이 의회 전체의 의결로 간주된다.
Ⅱ. 문제점
1. 민주당의 양원 과반의석 차지
직선제를 선택하게 되면 필연적으로 정당정치의 영향을 많이 받을 수밖에 없는데, 특히 참의원의 경우, 민의원과 마찬가지로 동일한 정당들이 참여하게 되어 원내 세력비율에서 민의원과 거의 똑같은 상황이 될 수 있다. 실제로 제3차 헌법개정 이후 실시된 국회의원 총선거에서 민주당은 민의원에서 233석 중 175석, 참의원에선 58석 중 31석을 확보하여 절대과반을 차지하여, 사실상 민의원과 참의원 구분이 무의미할 정도가 되었다.
정당정치의 영향을 받게 되면 참의원 개개인이 소신 있는 의견을 내기가 어려운 구조가 될 수 있다. 지역을 대표하는 것이 아니라 특정한 정치세력을 대표하는 성격을 가질 수도 있고, 정치적 혹은 이념적 이데올로기의 영향에 쉽게 노출될수록, 민의원에 대한 견제 및 조정기능을 해야 할 참의원의 역할이 약화
될 수 있다.
이러한 문제는 일본의 참의원이 겪고 있는 문제와도 유사하다고 볼 수 있다.
직선제 도입으로 인해 일본의 참의원과 중의원의 선거 모두에 동일한 정당들이 참여하게 되면서, 참의원은 원내 세력 비율에서 중의원과 아무런 차이가 없는 중의원과 아무런 차이가 없게 된다. 중의원에 대한 견제 및 조정 역할을 기대할 수 없게 되면서, 참의원은 정권에 의해 영향을 받게 되었던 것이다.
제2공화국의 참의원은 다음과 같은 의무가 주어진 상황이었다. 미국의 상원처럼 특정 정치세력과는 무관하게 지역을 우선하여야 하고, 의결에 있어서도 급진적인 의안을 막는 등 민의원에 대한 견제 및 조정을 통해 양원제가 안정되 도록 신중함을 띄어야 했다. 특히 4·19 혁명 이후 학원의 자유와 경찰의 횡포
률이 정하는 바에 의하여 양 의원의 협희회를 열어도 의견이 일치하지 않을 때, 또는 중의원이 지명의 의결을 한 후 국회 휴회의 기간을 제외하고 10일 이내에 참의원이 지명의 의결을 하지 않을 때는 중의원의 의결을 국회의 의결로 본다.”
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상원은 세습귀족과 임명직 의원으로 구성이 되고, 선출방식도 “귀족원의원추천 위원회(House of Lords Appointments Commission)”이라는 자문기구에서 담당 하는 일종의 간접선거라고 볼 수 있다. 이러한 선출방식은 민주적 정당성이 결여될 수밖에 없는데, 의회나 선거인단, 혹은 다른 특수기구에 의해 간접선거로 선출된 대통령이 대통령제의 대통령과 동일한 국민적 정당성을 가질 수 없는 것처럼, 간선제에 의해 선출된 의원들은 직선제로 선출되는 의원들과 동일한 국민적 정당성을 가질 수 없기 때문이다. 그러한 점에서 제2공화국의 양원제는 영국의 양원제와는 반대로, 민주적 정당성이 취약한 구조적 문제가 발생할 여지를 사전에 차단한 것이라고 볼 수 있다.
2. 민의원 우위의 양원제
앞서 제2공화국에서의 양원제는 주로 참의원이 민의원의 보조적 역할을 수행 하도록 하는 민의원 우위의 양원제로, 흔히 “불균형적 양원제”라고 부른다. 민의원, 즉 하원 우위의 양원제를 선택하게 되면, 보다 진보적인 의결로 사회변 화를 이끌어나가는 것이 가능하고, 또한 상원인 참의원이 민의원에 대한 일방 적인 거부권 행사를 막을 수 있다는 것이 장점으로 볼 수 있다.
그 예로 법률안과 예산안은 먼저 민의원에게 제출되어야 하고, 참의원이 예산 안에 대해 민의원과 다른 의결을 했을 경우도 마찬가지인데, 이때도 민의원이 재의하도록 회부하여 민의원의 의결은 곧 국회의 의결로 간주된다. 또한 국무 총리의 임명에 있어서도 실질적인 임명권자는 민의원이라고 볼 수 있는데, 지명권자는 대통령이지만, 반드시 민의원의 동의를 얻어야 했기 때문이다. 94) 실제로 민주당의 김도연 의원이 윤보선 대통령에 의해 국무총리로 지명되었으나,
94) 헌법 제69조 제1항: 국무총리는 대통령이 지명하여 민의원의 동의를 얻어야 한다. 단대통령이 민의원에서 동의를 얻지 못한 날로부터 5일 이내에 다시 지명하지 아니하거나, 2차에 걸쳐 민의원이 대통령의 지명에 동의를 하지 아니한 때에는, 국무총리는 민의원에서 이를 선거한다. 전항의 동의나 선거에는 민의원 의원재적 과반수의 투표를 얻어야 한다. 대통령이 국무총리를 지명한 때에는, 민의원은 그 지명을 받은 때로부터 24시간 이후 48시간 이내에 동의에 대한 표결을 하여야 하며, 제1항 단서에 의하여 국무총리를 선거할 때에는 그 사유가 발생한 날로부터 5일 이내에 선거를 하여야 한다. 대통령은 민의 원의원 총선거 후 처음으로 민의원이 집회한 날로부터 5일 이내에 국무총리를 지명하여야 한다.
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결국 이승만 대통령은 같은 해 4월 26일에 하야 선언을 발표하게 되고 79) , 이후 허정을 수반으로 하는 과도정부가 수립됨과 동시에, 개헌 및 총선거 실시를 위한 국회 결의도 이루어진다.
3. 개헌 논의
이승만 대통령이 하야하고, 이어 28일에는 허정 과도정부가 수립이 되면서, 정치권에서는 정·부통령 선거의 재실시와 의원내각제 개헌과 관련한 여러 가지 논의가 진행된다. 그 예로는 개헌 후 기존 국회의 해산과 새로운 국회로 하여금 새로운 헌법 아래에서 대통령을 선출하는 것, 국회해산 후 정·부통령 선거및 국회의원 총선거를 병행해서 다시 실시하는 것, 기존의 헌법으로 정·부통령 재선거를 실시하되 국회는 해산하여 새로운 국회에서 개헌을 하는 것 등이었 다. 80)
여러 논의 끝에 드디어 새로운 헌법에서 의원내각제와 양원제의 도입이 결정이 된다. 구체적으론 대통령의 경우 양원합동회의에 의한 간선제로 선출하되, 대통령직의 권한대행 순위는 참의원의장, 민의원의장 순으로 하며, 국무위원 임면권을 국무총리에게 부여하는 동시에 군통수권은 국무원 의결에 대한 소극 적인 거부권만을 대통령에게 부여하는 것 등이었다. 또한 민의원에는 국무원 불신임권, 국무원에는 민의원해산권을 각각 부여하되, 국무위원에 대한 개별적
79) 이 때 발표한 담화문은 다음과 같다. “나는 해방 후 본국에 돌아와서, 우리 여러 애국· 애족하는 동포들과 더불어 잘 지내왔으니, 이제는 세상을 떠나도 한이 없으나, 나는 무엇이든지 국민이 원하는 것만이 있다면 민의를 따라서 하고자 할 것이며, 또 그렇게 하기를 원했던 것이다. 보고를 들으면 우리 사랑하는 청소년 학도들을 위시해서, 우리 애국 애족하는 동포들이 내게 몇 가지 결심을 요구하고 있다 하니, 내가 아래서 말하는 바대로 할 것이며, 한 가지 내가 부탁하고자 하는 것은 우리 동포들이 지금도 38선 이북에서 우리를 침입코자 공산군이 호시탐탐하게 기다리고 있다는 것을 명심하고, 그들에게 기회를 주지 않도록 힘써주기를 바라는 바이다. 국민이 원한다면 대통령직을 사임하겠 다. 3·15 정부통령 선거에 많은 부정이 있었다 하니, 선거를 다시 하도록 지시하였다. 선거로 인연한 모든 불미스러운 것을 없게 하기 위하여, 이미 이기붕 의장에서 공직에서 완전히 물러나도록 하였다. 내가 이미 합의를 준 것이지만, 만일 국민이 원한다면 내각 책임제 개헌을 하겠다."
80) 이병규, “제2공화국 헌법상의 의원내각제”, 『公法學硏究』 第11卷 第2號 (한국비교공법 학회, 2009), 223~224면.
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양원제 개헌에 필요성에 관한 연구/이경준